LOLF
LOLF
La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) constitue l'un des textes fondamentaux encadrant le fonctionnement des finances de l'État en France. Adoptée le 1er août 2001, elle remplace l’ancienne ordonnance de 1959, en créant un nouveau cadre pour l'élaboration, l’adoption, l’exécution et le contrôle des lois de finances. Son objectif est d’introduire davantage de transparence, de performance et de responsabilité dans la gestion publique.
Historique et contexte d’adoption
La LOLF a été promulguée le 1er août 2001, sous le gouvernement Lionel Jospin et publiée au Journal officiel de la République française le 2 août 2001. Elle s’inscrit dans une démarche de modernisation de l'État, souhaitée notamment par le Ministère de l'Économie et des Finances. Elle remplace l'ordonnance relative à la loi de finances de 1959, établissant la nécessité de rationaliser la gestion budgétaire, en lien avec la réforme de l’État impulsée dans les années 1990 et 2000.
À la suite de la publication de la LOLF, la première loi de finances intégralement soumise à ce cadre a été celle de l’exercice 2006. Les principes de la LOLF inspirent depuis d’autres réformes budgétaires, en France comme au sein de l’Union européenne.
Dispositions essentielles et innovation de la LOLF
Une nouvelle architecture budgétaire
La LOLF introduit une nouvelle architecture pour le budget de l’État, fondée sur une présentation en missions, programmes et actions.
| Niveau | Définition | Exemple |
|---|---|---|
| Mission | Ensemble de programmes concourant à une politique publique | "Justice", "Éducation nationale" |
| Programme | Regroupement cohérent d’actions porté par un responsable de programme | "Accès au droit et à la justice" |
| Action | Sous-ensemble opérationnel au sein d'un programme | "Administration pénitentiaire" |
Chaque ministère est désormais responsable de la mise en œuvre des crédits et des objectifs associés de ses programmes. Cette réforme a ainsi été portée par de nombreux acteurs, notamment le Ministère de la Fonction publique.
Principes de performance et d’évaluation
La LOLF généralise la culture de la performance, en introduisant des dispositifs d’indicateurs de résultats. Pour chaque programme, des objectifs et des indicateurs de performance sont définis afin d’évaluer l’efficacité de la dépense publique. Ces éléments sont présentés et analysés dans les PAP (projets annuels de performances), joints aux projets de loi de finances, et réévalués dans les RAP (rapports annuels de performances), annexés au Projet de loi de règlement.
Responsabilisation des gestionnaires
La LOLF introduit la notion de responsable de programme (ou "RPROG"), chargé de la gestion des crédits et tenu de rendre compte des résultats obtenus. Le contrôle de gestion est renforcé, notamment via la Cour des comptes, la commission des finances de l’Assemblée nationale et la commission des finances du Sénat.
Portée et effets sur la gestion publique
Modernisation de l'administration
La mise en œuvre de la LOLF a obligé les ministères, directions de l'administration centrale et les services déconcentrés de l’État à repenser leur organisation autour d’objectifs mesurables. Cette transformation a été accompagnée de formations, pilotées notamment par la DGAFP et la Direction du budget.
Des systèmes d’information budgétaire et financière, tels que Chorus (logiciel), ont été développés pour soutenir le nouveau pilotage budgétaire.
Transparence et contrôle parlementaire
La LOLF vise à renforcer le contrôle du Parlement sur les finances publiques, via une information accrue, la discussion des missions et la possibilité de contrôle a posteriori. Le débat d’orientation des finances publiques (DOFP) a été introduit pour associer les parlementaires en amont.
Adaptation à la fonction publique
Pour les agents publics, la LOLF aura entraîné des évolutions dans la gestion RH, l’évaluation des politiques publiques, la redéfinition des emplois, et la montée en charge de compétences en pilotage et pilotage par la performance. Les organismes publics, comme les établissements publics administratifs (EPA), ont également aligné leurs méthodes sur les principes de la LOLF lorsque cela est requis.
Critiques et limites
Malgré ses apports, la LOLF fait l’objet de critiques concernant la réalité de la maîtrise des dépenses publiques, la pertinence de certains indicateurs de performance, ou les effets sur la culture administrative. Les rapports de la Cour des comptes et du Haut Conseil des finances publiques pointent ainsi des marges de progression.
Principaux acteurs et instances de gouvernance
- Assemblée nationale : débatte et vote les lois de finances en application de la LOLF
- Sénat : examine et amende les textes budgétaires
- Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique : élabore la stratégie budgétaire
- Direction du budget : assure la préparation et le suivi du budget
- Cour des comptes : contrôle l'exécution du budget
- DGAFP : accompagne la fonction publique dans la mise en œuvre des principes de la LOLF
- Responsables de programmes : gestion opérationnelle des crédits
Textes de référence
- Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
- Décret d’application LOLF du 7 novembre 2012
- Constitution du 4 octobre 1958, titres VI et VII
- Ordonnance de 1959 relative à la loi de finances
Voir aussi
Bibliographie
- Pierre Moscovici, La LOLF expliquée, La Documentation française, 2004.
- Jean-Claude Boulard, La nouvelle gestion publique : comprendre la LOLF, Éditions Dalloz, 2005.
- Rapports annuels de la Cour des comptes
- Documents budgétaires du Ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique