Loi de finances
Définition et cadre général
La loi de finances est un texte législatif adopté chaque année par le Parlement français dans le cadre du processus budgétaire. Elle fixe la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, et détermine ainsi la politique budgétaire du gouvernement. Son élaboration, son adoption et son contrôle sont régis par la Constitution de la Cinquième République, la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, ainsi que par différents textes législatifs et réglementaires. La loi de finances fait partie du droit budgétaire et financier français.
Typologie des lois de finances
Le terme « loi de finances » recouvre plusieurs catégories de textes :
- Loi de finances initiale (LFI) : elle détermine le budget pour l'année à venir.
- Loi de finances rectificative (LFR) : elle vient modifier les dispositions de la LFI en cours d’exercice.
- Loi de règlement : elle arrête le montant définitif des recettes et des dépenses exécutées au titre de la LFI et des LFR.
| Catégorie | Période d'adoption | Objet principal |
|---|---|---|
| LFI | Fin de l’année N-1 | Fixation du budget de l’année N |
| LFR | En cours d’exercice | Ajustements budgétaires |
| Loi de règlement | Après la clôture de l’exercice | Approuver le bilan de l’exercice précédent |
Élaboration de la loi de finances
Rôle du gouvernement et des ministères
L’élaboration de la loi de finances est placée sous la responsabilité du Ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (souvent désigné sous le terme « Bercy »). Le ministre chargé du budget, actuellement le Ministre délégué chargé des Comptes publics, coordonne la préparation en lien avec l’ensemble des ministères qui transmettent leurs prévisions de dépenses et de recettes.
Le Premier ministre et le Président de la République sont également impliqués, tant pour la définition des orientations budgétaires générales que pour l’arbitrage des principales priorités.
Préparation technique
La préparation technique du projet de loi de finances implique :
Le projet de loi de finances (PLF) intègre l’ensemble des comptes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.
Rapport et documents annexés
Le PLF est accompagné de nombreux documents annexés, dont :
- Le « jaune budgétaire » : rapport sur des sujets spécifiques (fonction publique, prélèvements obligatoires, etc.)
- Le « bleu budgétaire » : présentation des crédits par mission.
- Le « rapport économique, social et financier »
- Les « projets annuels de performance » annexés pour chaque mission budgétaire
Adoption par le Parlement
La loi de finances est déposée à l’automne devant l’Assemblée nationale, qui examine le texte en première lecture. L’article 49, alinéa 3 de la Constitution peut être employé par le Gouvernement pour faire adopter le texte. Après examen, le texte est transmis au Sénat.
Les principales commissions concernées sont :
- Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale
- Commission des finances du Sénat
Le Conseil constitutionnel peut être saisi pour vérifier la conformité de la loi de finances à la Constitution. Il contrôle notamment le respect de la LOLF.
Structure de la loi de finances
Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, la loi de finances s’organise selon une architecture mission–programme–action. La répartition des crédits budgétaires s’effectue selon des missions (par exemple Administration générale et territoriale de l’État, Enseignement scolaire, Défense) elles-mêmes subdivisées en programmes, puis en actions.
| Niveau | Définition | Exemples |
|---|---|---|
| Mission | Ensemble de programmes concourant à une même politique publique | Justice, Sécurités, Enseignement scolaire |
| Programme | Unité de spécialité budgétaire correspondant à un objectif spécifique | Accès au droit et à la justice, Police nationale, Vie de la fonction publique |
| Action | Sous-ensemble d’un programme détaillant des dispositifs particuliers | Lutte contre la délinquance, Formation des agents, Accès aux services publics |
Spécificités et règles formelles
Le contenu des lois de finances est encadré par la Loi organique relative aux lois de finances. Seules les dispositions ayant un effet sur le budget de l’État, appelées « cavaliers budgétaires », sont autorisées dans la loi de finances. Le principe d’annualité budgétaire impose l’examen du budget chaque année.
Parmi les autres grands principes :
- Principe d’universalité
- Principe de spécialité
- Principe d’équilibre budgétaire
- Principe d’unité budgétaire
Contrôle et exécution
Le contrôle de l’exécution de la loi de finances relève de plusieurs acteurs :
- La Cour des comptes
- La Commission des finances de l’Assemblée nationale
- Le réseau des comptables publics
En outre, les lois de finances sont soumises à l’évaluation a posteriori, via la présentation de la loi de règlement.
Loi de finances et fonction publique
Les conséquences directes de la loi de finances sur la fonction publique sont majeures, notamment en ce qui concerne :
- La fixation de la masse salariale
- Les effectifs autorisés dans les administrations de l’État et la fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière
- L’évolution des traitements des agents publics, primes et indemnisations
- Les créations ou suppressions d’emplois publics
Le volet « emploi public » de la loi de finances est régulièrement accompagné de rapports détaillant la situation de la fonction publique d'État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.
Textes de référence
- Constitution de la Cinquième République
- Loi organique relative aux lois de finances
- Loi n° 2001-692 du 1er août 2001
- Décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique